吉林省水利厅关于印发《吉林省〈水利风景区管理办法〉实施细则》的通知
吉林省水利厅
吉林省水利厅关于印发《吉林省〈水利风景区管理办法〉实施细则》的通知
各市（州）、长白山管委会、各县（市）水利（水电、水务、水产）局、各水利风景区：
为科学合理利用水利风景资源，保护水资源和生态环境，进一步加强对水利风景区的建设、管理和保护，依据水利部《水利风景区管理办法》（水综合[2004]143号）文件和国家有关法律法规，结合我省水利风景区实际情况，制定了《吉林省〈水利风景区管理办法〉实施细则》，现印发给你们，请结合本地实际，认真贯彻执行。
二00九年五月十三日
吉林省《水利风景区管理办法》实施细则
第一章 总则
第一条 为科学、合理利用水利风景资源，保护水资源和生态环境，加强对水利风景区的规划、建设、管理和保护，根据水利部《水利风景区管理办法》,制定本细则。
第二条 水利风景区的设立、规划、建设、管理和保护，适用本细则。
第三条 水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。
水利风景资源是指水域（水体）及相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等能对人产生吸引力的自然景观和人文景观。
水利风景区以培育生态，优化环境，保护资源，实现人与自然的和谐相处为目标，强调社会效益、环境效益和经济效益的有机统一。
第四条 县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水利风景区的监督管理。
水利风景区管理机构（一般为水利工程管理单位或水资源管理单位）在水行政主管部门统一领导下，负责水利风景区的规划、建设、管理和保护工作。
第二章 设 立
第五条 设立水利风景区，应当有利于加强水资源和生态环境保护，有利于保障水工程安全运行，有利于促进人与自然和谐相处。凡利用水利风景资源开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育等活动的，必须报请有管辖权的水行政主管部门批准。
第六条 按照水利风景资源的观赏、文化、科学价值和水资源生态环境保护质量及景区利用、管理条件，水利风景区划分为两级，即国家级和省级水利风景区。
第七条 国家级水利风景区，由景区所在地市、县人民政府提出水利风景资源调查评价报告、规划纲要和区域范围，省人民政府水行政主管部门依照《水利风景区评价标准》审核，经水利部水利风景区评审委员会评定，由水利部公布。
省级水利风景区，由景区所在地市、县人民政府依照《水利风景区评价标准》，提出水利风景资源调查评价报告、规划纲要和区域范围，报省人民政府水行政主管部门评定公布，并报水利部备案。
国家级水利风景区须首先被批准为省级水利风景区方可申报。
第三章 规划与建设
第八条 申报水利风景区，应当在两年内依据有关法规编制完成规划。水利风景区规划分为总体规划和详细规划，总体规划的规划期一般为20年。
第九条 水利风景区总体规划应当包括以下内容：
（一）水利风景资源评价：即水文景观、地文景观、天象景观、生物景观、工程景观、文化景观等；
（二）水利风景区发展目标和范围；
（三）水利风景区的功能结构和空间布局；
（四）水利风景区的环境承载能力分析；
（五）水利风景区生态环境保护措施；
（六）投资及效益分析。
水利风景区总体规划应当与有关水利规划、当地社会发展规划相协调。
第十条 水利风景区详细规划应当根据核心景区、景区和保护地带的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施和文化设施等项目的选址、布局与规模，并明确用地范围和规划设计条件。
水利风景区的详细规划，应当符合水利风景区总体规划。
第十一条 水利风景区规划编制应当委托具有相应资质的单位承担。
第十二条 国家级水利风景区规划由有关市、县级人民政府组织编制或由当地水行政主管部门组织编制，规划编制完成报当地市、县级人民政府批复同意后，经省人民政府水行政主管部门审核，报水利部审定；省级水利风景区规划由有关市、县人民政府组织编制或由有关当地水行政主管部门组织编制，规划编制完成报当地市、县人民政府批复同意后，报省人民政府水行政主管部门审定。
任何单位和个人不得擅自调整水利风景区规划，确需修改的，应当按照原审批程序报批。
第十三条 水利风景区的建设与管理必须严格按照规划，结合水利工程的建设与管理进行。
（一）新建水利工程应将水土流失防治、生态建设和保护以及工程所在区域自然、人文景观的保护纳入工程建设规划，并从规划、设计、审批、施工、竣工验收等环节，与景区建设相结合，统筹安排道路、通信、供电、供水等基础设施建设和景点、景观建设；
（二）已建水利工程可结合工程的扩建、改造、水土保持、河道改造、水资源保护等工作统筹水利风景区建设；
（三）水利风景区的维护应当与水利工程的维护有机结合；
（四）经批准在水利风景区内进行的施工活动，必须采取有效措施，保护施工现场周围的山体、水域、林木、植被、名胜古迹、地质遗迹等景物和环境。施工结束后，建设单位须在一个月内清理场地，恢复环境原貌。建设项目验收时必须有风景区管理部门及相关部门参与，竣工资料须在六个月内送风景区管理部门和相关部门存档；
（五）鼓励省内外投资者在风景区内按规划合理开发利用风景资源。
第四章 管理与保护
第十四条 水利风景区管理机构应当建立健全景区管理与保护制度，保证水利风景区健康、有序、可持续发展。
（一）严禁以任何名义和方式侵占水利风景区资源和土地。
（二）水利风景区内宗教活动场所的管理，依照国家有关宗教活动场所管理的规定执行。
（三）风景区内涉及自然资源保护、利用、管理和文物保护以及自然保护区管理的，还应当执行国家有关法律、法规的规定。
第十五条 水利风景区管理机构应当做好水、土、生物及人文资源的保护工作，对宜林、宜草区域按照生态和美化要求修复植被，按照有关要求有效处理垃圾、污水等；提供良好的卫生、服务、消防、救护等公共设施，不断提高服务质量。
（一）景区内重要景物、文物古迹、古树名木、地质遗迹、珍稀物种，要设置标志，制定保护措施；根据保护环境、恢复生态、森林防火的需要和总体规划，可以对重要景区、景点实行封闭，并予以公告。
（二）水利风景区应当按规划设置公共厕所、垃圾箱、果皮箱等公共设施，并按照有关要求及时处理，为游客提供良好整洁的卫生环境。
（三）水利风景区景点应当设置规范的地名标志和指路牌，险要部位应当设置必要的安全设施和警示牌；风景区管理部门应当定期对游览设施进行检查和维护，保障游览者安全。
（四）水利风景区应当配合有关部门加强治安、消防管理工作，提供良好消防、救护设施，及时制止、处理破坏水利风景资源和危及游览者安全的行为，确保良好的景区秩序。
（五）水利风景区应当确定各景区、景点的环境容量和游览线路，做好旅游旺季游览者的疏导工作，加强对导游和服务人员的管理。
（六）水利风景区对进入的车辆，应设定指定路线，按指定线路行驶，在规定地点停放。
第十六条 在水利风景区内从事下列活动，应当经水利风景区管理部门同意，并报有关行政主管部门批准。
（一）养殖及各种水上活动；
（二）采集标本或野生药材；
（三）设置、张贴标语或广告；
（四）各种商业经营活动：
1、在景区内经营服务网点的设置由风景区统一规划；
2、从事经营服务的单位和个人经风景区签署意见，在有关部门办理相关手续后，在指定地点和规定范围内亮证经营、文明经商；
3、从事经营服务活动的单位和个人，应当严格遵守环境卫生和食品卫生管理的有关规定；
（五）风景区资源实行有偿使用，可对进入景区的游客、车辆进行收费，对依托风景区从事经营活动的单位和个人收取资源保护费，收费价格依照有关价格的法律法规的规定执行；
（六）其它可能影响生态或景观的活动。
第十七条 水利风景区内禁止各种污染环境、造成水土流失、破坏生态的行为，禁止存放或倾倒易燃、易爆、有毒、有害物品。
第十八条 水利风景区管理机构应当加强安全管理，有专门的安全生产管理人员和安全保障设施，并有应对突发事件的预案和有效处理能力，保障游览安全和水工程的正常使用。
第十九条 国家级水利风景区管理机构应当每年向水利部报送规划实施和资源保护情况并报省水行政主管部门备案；省级水利风景区管理机构应当每年向省水行政主管部门报送规划实施和资源保护情况。
第五章 奖 罚
第二十条 在水利风景区建设与管理工作中做出突出贡献的单位和个人，由水利风景区管理机构、当地政府或上级水行政主管部门给予表彰、奖励。
第二十一条 违反本细则规定，市（县）人民政府及其水行政主管部门、水利风景区管理机构有下列行为之一的，由其上一级人民政府或者主管部门责令纠正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未经批准擅自开发利用水利风景资源的；
（二）经审定设立的水利风景区，未在两年内编制完成规划的；
（三）未按批准的规划进行建设活动的；
（四）超过允许容量接纳游人和在没有安全保障的区域开展游览活动的；
（五）未认真履行监督管理职能，造成水体污染、生态破坏或出现安全事故的。
第二十二条 违反本办法规定，损坏水利风景区内资源、设施、设备或有其它违反水利风景区管理规定行为的，依照有关法律法规的规定处理。
第六章 附 则
第二十三条 本细则自发布之日起施行。
第二十四条 本细则由吉林省水利厅负责解释。
逮捕羁押属于刑事诉讼中限制公民人身自由最为严厉的手段。修改后刑诉法构建的“逮捕后对羁押的必要性审查”制度契合我国刑事诉讼制度的总体设计，凸显在刑事诉讼活动中保障人权措施的中国特色。然而，“徒法不足以自行”，该制度功能的有效发挥还需要构建符合我国司法实践和诉讼规律的运行机制。
一、司法实践中逮捕羁押侵犯人权的表现形态
羁押是由逮捕的适用所带来的持续限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的当然状态和必然结果。实践中逮捕羁押侵犯人权的表现形态有以下几种:1.错误羁押。即逮捕羁押无罪之人，包括客观事实上无罪和法律事实上无罪。2.超期羁押。一是显形超期羁押。即明显违反刑诉法的规定，在侦查、审查起诉、审判等阶段的羁押时间超过法定的羁押时限。二是隐形超期羁押。即对不符合延长羁押期限法定条件的予以延长，对没有法定退回补充侦查理由的退回补充侦查，或者有关机关的办案人员通过个人之间的联系，以表面形式的程序转换将已届满的羁押期限予以延长等变相超期羁押。3.不当羁押。即对不应当继续羁押的被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人仍予羁押。主要表现为:一是犯罪嫌疑人、被告人自被决定逮捕时始就没有羁押的必要性。二是被逮捕羁押的犯罪嫌疑人、被告人已经失去法定的羁押必要性情形。三是羁押的期限可能或已经超出可能被判处的刑罚。有时从侦查到审判的羁押期限超过应判处刑罚，有时经过诉讼程序推进中的侦查、审查和法庭审理，所涉嫌的犯罪由重向轻的方向转化，而羁押期限已超过应判处的刑罚。
对于隐形超期羁押和不当羁押，在司法实践中常常被忽视，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人维权的难度也大。尤其是在侦查环节的延长羁押期限、在审查起诉环节的退回补充侦查、在审判环节的延期审理和发回重审以及审判机关的内部请示等过程中，极易发生隐形超期羁押和不当羁押现象。显然，隐形超期羁押和不当羁押问题系“逮捕后羁押必要性审查”制度重点关注的内容。
二、逮捕后对羁押的必要性继续审查的主体类型
根据我国的刑事诉讼制度安排，案件所处诉讼阶段的有关办案机关拥有是否变更强制措施的决定权。基于此，笔者认为，修改后刑诉法从两个主体层面规定了逮捕后对羁押的必要性进行继续审查的种类。
1.法定职责型。即刑事诉讼各阶段的有关办案机关依照法律规定履行逮捕后对羁押的必要性继续审查的职责。一是根据修改后刑诉法第93条规定，对人民检察院经对继续羁押的必要性进行审查提出了予以释放或者变更强制措施的建议的，有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。这里的“处理情况”自然是有关办案机关本身所进行的审查结论。二是根据修改后刑诉法第95条规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人有权申请变更包括逮捕在内的强制措施，有关办案机关收到申请后，应当在三日以内作出决定，不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。这里的“决定”当然也是建立在审查的基础之上。
2.法律监督型。即人民检察院依其法律监督职责进行逮捕后对羁押的必要性继续审查并向有关机关提出法律监督建议。修改后刑诉法第93条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”如前所述，人民检察院的这种法律监督建议必然产生有关办案机关本身对逮捕后继续羁押必要性的审查并作出相应决定。
通过对上述逮捕后对羁押的必要性继续审查主体类型的划分可以看出，有效发挥该制度在司法实践中应有功能的关键在于，落实和强化有关办案机关的“法定职责型”审查，有关办案机关在履行该法定职责上，既要依人民检察院的法律监督建议或权利人的申请及时认真全面审查并按法定期限处理和答复，自觉接受监督和制约，又要结合对案件的办理主动履行该职责。对“法律监督型”审查，人民检察院除了主动履行职责外，还应将此作为有关权利人的一项救济机制，当申请变更逮捕措施的权利人不服有关办案机关不同意变更逮捕措施的意见时，应启动“法律监督型”审查。
三、“逮捕后对羁押的必要性继续审查”的法理基础
1.“尊重和保障人权”的宪法原则与无罪推定的精神。“尊重和保障人权”的原则于2004年载入我国宪法，修改后刑诉法第2条将贯彻落实这一原则作为刑事诉讼法的基本任务之一。同时，我国刑诉法吸纳了无罪推定的合理内涵，明确规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”。逮捕使得在法律上处于无罪地位的犯罪嫌疑人、被告人进入羁押状态，其人身自由受到国家强制力的直接限制，丧失或者基本丧失了从事社会基本活动的必要条件。构建“逮捕后对羁押的必要性继续审查”的制度，及时将没有或者已经失去羁押必要性的犯罪嫌疑人、被告人解除羁押，以体现无罪推定的精神，强化了国家对公民人身权利的切实保护。
2.逮捕的法律功能与比例原则。根据刑事法治理念，诉讼保障和人权保障系刑事诉讼中强制措施的双重法律功能，而强制措施的比例原则是实现该双重功能的重要原则。比例原则是指要否采取强制措施以及采取何种强制措施，要同犯罪的轻重程度和行为人的人身危险性程度相适应，强调所采取的强制措施的相当性、适当性。对于逮捕措施的适用，比例原则直接体现为逮捕羁押的“必要性”。修改后刑诉法从证据条件、罪刑条件、社会危害性条件三层次界定逮捕的“必要性”，进一步完善了逮捕的条件和程序。在此基础上，增加规定“逮捕后对羁押必要性继续审查”这一新制度，使得对这种“必要性”的审查成为刑事诉讼中一种动态性、全程性的法定措施，防止逮捕作为刑事诉讼强制措施之一的法律功能的异化。
3.逮捕羁押权力控制和检察监督原则。人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，是我国刑事诉讼法的一项基本原则，即检察监督原则。具体到逮捕措施的适用，人民检察院一方面通过对侦查机关提请逮捕的审查批准权，直接控制逮捕权的行使;另一方面，行使对执行逮捕及其逮捕后的羁押的监督权。构建“逮捕后羁押的必要性继续审查”制度，为各诉讼阶段拥有逮捕后是否变更强制措施决定权的有关办案机关行使继续羁押的权力设置制约控制防线，使羁押措施的持续状态不再无所约束，有利促进检察监督原则实现对逮捕羁押权的依法控制。
四、构建“逮捕后羁押必要性审查”机制的基本路径
1.突出审查的重点。重点是围绕是否存在不当羁押和隐形超期羁押进行审查。将隐形超期羁押纳入其中，一是这种超期羁押表面形式合法而实质违法，二是这种超期羁押严重侵犯人权而被侵权人又难以维权。以维护法律的正确统一实施为使命的人民检察院理当在履行对捕后羁押必要性审查职责中对此问题予以深刻关切。
2.强化“法定职责型”审查。笔者认为，应明确规定将“法定职责型”羁押必要性审查纳入人民检察院各办案部门的职责内容。在强调侦查监督部门在审查逮捕和审查延长羁押期限过程中深入审查羁押必要性的同时，各办案部门都应在办案中认真履行该职责，尤其是当有关权利人提出变更逮捕措施申请时应及时启动审查，依法在三日内作出答复;对源自“法律监督型”羁押必要性审查的监督意见，也应在十日内将处理情况通知实施法律监督的部门。
(作者为湖南省人民检察院副检察长)
