从夏某某所诉两案谈房屋永久承租权
一、案情
A区B路5号503室房屋（14.3平方米）系居民夏某某承租该区某房管所管理的公房。1993年，此房被拆迁开发重建，夏某某作为享有安置权的拆迁户，支付了超面积安置费3105元，将承租面积扩大至35.7平方米，房屋所有权仍由该区房管局某房管所享有，双方订立了公有房屋住宅租约。1998年11月2日，夏某某在未征得房管所同意情况下将房屋出租与另一居民广某某使用。同月20日，一自称夏某某的男子持名为夏某某的假身份证以公房租约遗失为由，向房管所申请补办新租约，此遗失启事经登报公告后房管所将新租约办给了此人。同年12月，此人以六万四千元将房屋使用权转让给陈某某，并到房管所重新办理了承租人为陈某某的公房租约。此后，夏某某发现此情况，产生纠纷诉诸法院。夏某某先以陈某某为被告提起确认自己享有房屋承租权的民事诉讼，后又以A区房管局为被告提起行政侵权的行政诉讼。
二、审判结果及理由
夏某某提起的民事、行政二诉讼先后分别由民事审判庭和行政审判庭审理完毕。民事审判庭判决驳回夏某某的诉讼请求。理由：一、夏某某未经房管所同意而擅自转租有过错应承担相应责任；二、陈某某善意有偿取得房屋承租权是合法承租人。行政审判庭裁定驳回夏某某起诉。理由：房管所与夏某某之间的关系属出租人与承租人之间的民事法律关系，不属行政诉讼受案范围。
三、本案的争议
本案在审理中曾形成两种意见。第一种意见认为房管所与夏某某之间是单纯的普通租赁民事法律关系，它依据契约产生，双方适用普通租赁法律规范中的权利义务规定。作为所有人的出租方提供房屋并承担维修义务，承租方占有、使用房屋并支付国家规定的租金。同时国家法律、法规及地方法规规章及规范性文件有关公房租赁的内容也作为租约法定内容供双方遵循。第二种意见认为房管所与夏某某之间是行政、民事属性兼有的法律关系，双方除存在第一种意见所叙述的民事法律关系外，出租方还凭借法律、法规授权或房屋行政管理机关委托对承租方行使管理权，因而还存在行政法律关系。笔者认为第一种意见的存在有其客观事实和法律法理基础，但不是说他们之间只要有民事法律关系存在就否认行政法律关系的存在，二者并不矛盾，行政法律关系仍有存在的可能性；第二种意见笔者认为依据现有的法律是不能成立的，但从发展来看却应当被确立，因为此中需要行政权力的干预。下面对此类租赁关系作一简要分析。
四、对此类特殊租赁关系的分析
在房屋租赁关系中，如果将以私有房屋为标的出租称为普通租赁关系，则可称本案所涉之出租为特殊租赁关系。
现实生活中，这种特殊租赁关系一般有两种，一种为国有公房租赁，一种为拥有房地产的企事业单位按国家定价进行的房屋租赁。这种特殊租赁关系与普通的房屋租赁关系有很大差异。第一、承租权获取的方式不同。普通租赁中的承租人只要支付租金即可承租，而此类特殊租赁中的承租人获得房屋使用不仅仅象普通承租人一样以支付租金为对价，还需要支付另一对价。承租人除按期支付租金外还需在获取房屋承租权时支付其它高额对价。其中国有公房承租人主要凭借劳动关系而获得承租权，即通常所称“分配”。这可以说是以劳动为对价，劳动者所在单位以房屋实物工资代替部分货币工资支付与劳动者；其次还可在分配、拆迁、买卖、对换时按面积支付一定金额获取或扩大承租面积，如本案夏某某拆迁后支付的超面积安置费。通过支付一定金额获取承租的，一般单位面积金额略低于产权单位面积金额，同时获租后还需按国家规定支付租金。第二、承租期限不同。普通租赁的租赁期限是有期限的，承租人按照合同约定期限租用房屋。而此类特殊租赁的租赁期限是永久性的，承租人与出租人之间不约定租赁期限，可以无限期租赁。第三、租金不同。普通租赁关系中，如私房租赁，出租、承租双方可以公平、自愿确定租金数额。而此类特殊租赁的租金数额为非自愿且较低廉，并由国家直接予以规定，且远远低于普通租赁的租金额。第四、承租后的附随权利义务不同。普通租赁中承租人的有限承租权非经出租人同意不得转让，更不能继承、交换，而这类特殊租赁中承租人的承租权可按照出租人的相关规定转让、继承。承租人可将承租权在市场上以自愿价格转让，此后只需在出租人处办理变更名称手续，承租人死亡后，其继承人一般均可获得承租权。
五、确立永久承租权之他物权规范是民事法律关系与行政法律关系共同存在的前提
从上述内容可知，此类特殊租赁关系与普通租赁关系有很大不同，但有此不同并不意味着就需要行政权干预，就可以说存在行政法律关系。融资租赁就不同于普通租赁，它就无需行政权干预。那么这类特殊租赁关系到底是否需要行政权干预呢？现从一假设进行推导，假设此类房屋租赁是属于单纯、完全的民事法律关系。当承租人A通过支付对价（在大中型城市一般每平方米1500元左右）取得承租权，后承租人在承租过程中有一个月房租未按期支付（按国家现行规定每平方米每月一般为2元左右），此时承租人违约应承担违约责任，按相关的民事租赁法律规范，出租人有权解除租约，从而承租人丧失承租权，这看来是符合民事规范的，但此中就出现了问题，问题在于以因不履行一月每平方米2元的租金而丧失了以每平方米1500元取得的承租权，这样的约定公平吗？符合公平原则吗？显然不符合，出租人不应凭借微薄的欠租额而剥夺承租人的承租权。可见这不能适用普通租赁的民事法律规范，从上例中可以看出承租人在此中拥有不同于普通租赁的特殊权利，笔者将之称为永久承租权。
永久承租权属于不动产他物权。他物权是指非物之所有权人对物所行使的物权，这种物权由权利人自由、独立、排他地行使，非因法定缘由而不能丧失。永久承租权属于他物权与日本、台湾民法中的永佃权相似（永佃权是租佃人永久租用土地进行耕种或放牧的他物权），永佃权一般只在承租人破产或租金达一定数额时才丧失，并且可以转让、继承。这一规定使得出租人与承租人之间的权利得以平衡，值得我们借鉴。物权法定是物权产生的原则，法律未规定此永久承租他物权，司法实践中就不能作为物权对待。但一种权利不因法律对之未予规定就否认它在现实经济生活中的客观存在，法律的滞后性能够充分说明这一点。当这一权利普遍存在时就应有法律对之予以规范。我国就应制定这一他物权（永久承租权）法律规范，承认这一已被公众所接受又被实践操作所肯定的现实民事权利。承租人拥有的房屋永久承租权属物权不同于债权，债权需要相对方行为的支持，而物权不需要，可独立排他地行使。既然永久承租权属物权就存在一个公示的问题，动产物权以占有为公示，不动产物权（包括自物权、他物权）以登记为公示。登记公示制度不为公众所自由创立，它应来源于法律直接规定，并且属于强制性规范体现国家意志，法律直接规定谁为行使登记权的主体及其享有的职权和承担的职责。例如，土地使用权登记由土地管理机关行使。登记主体对不动产物权进行的登记行为就属于具体行政行为，登记主体与被登记物权人之间就形成了行政法律关系。从上可知，当确立起此类特殊租赁关系中承租人拥有永久承租权且属物权的观点时，就能得出此中存在行政法律关系的结论，更具体一点说就是存在行政登记法律关系。这一法律关系中行政相对人恒定为承租人，行政管理人因法律规定的不同而不同，如可规定由非房屋所有权人的单一行政机关行使登记权，也可规定由房屋所有权人（企事业单位）行使登记权，还可规定由行政机关及其委托的房屋所有权人（企事业单位）共同行使登记权。
综上所述，就本案而言，由于法律没有确立永久承租他物权，导致行政权力无法介入，因而就否定了永久承租他物权登记行政法律关系的存在。但行政法律关系不存在并不是说司法机关在处理此类特殊租赁关系时就应采用与处理普通租赁关系一样的司法手段，因为那样处理就如文中所述不符合公平原则。笔者认为在现阶段没有确立永久承租他物权法律规范的情况下，可从契约法律关系入手维护双方权利的公平。如本案，夏某某若欠租金非达一定数额（与获取承租权对价相当）不可解除合同，夏某某依据公有房屋住宅合同所享有的债权不适用善意取得，原合同继续有效，陈某某与房管所所订立合同无效。
（重庆市渝中区人民法院 谢侃）
钦州市人民政府办公室关于印发钦州市食品安全违法案件线索举报奖励办法的通知
广西壮族自治区钦州市人民政府办公室
钦州市人民政府办公室关于印发钦州市食品安全违法案件线索举报奖励办法的通知
钦政办〔2007〕81号
各县、区人民政府，钦州港经济开发区、三娘湾旅游管理区管委，市直各委、办、局：
《钦州市食品安全违法案件线索举报奖励办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
钦州市人民政府办公室
二○○七年五月十七日
钦州市食品安全违法案件线索举报奖励办法
第一条 为鼓励社会公众积极举报各类危害食品安全的违法违规行为，及时消除食品安全隐患和危害因素，规范全市食品安全举报奖励制度，根据有关规定，结合钦州实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于市食品安全协调委员会办公室和市有关食品安全执法部门对举报的食品安全违法案件的奖励。
第三条 本办法所称的举报人，是指以书面材料、电话、传真、电子邮件或其他形式向市食品安全协调委员会办公室或市各负有食品安全管理职责的部门举报从事危害食品安全活动，且举报内容经立案调查属实的个人、法人或其他组织。
第四条 市食品安全协调委员会办公室和各有关食品安全执法部门应当开通和公布举报的电话、传真机号、电子邮箱，设专人负责受理食品安全案件线索的举报，对举报线索及时调查处理。
第五条 市食品药品监管局负责受理食品综合监督和重大食品安全事故的举报；市农业局负责受理种植环节初级农产品的举报；市水产畜牧局负责受理养殖环节初级农产品的举报；市质监局负责受理食品生产加工环节的举报；市工商局负责受理食品流通环节的举报；市卫生局负责受理餐饮业加工环节的举报；市商务局负责受理食品流通领域行业管理市场安全方面的举报。其他相关职能部门在各自的职能范围内受理群众的举报。
第六条 举报实行首办制。各有关部门认真填写举报受理登记表，如举报问题不属于本部门管辖，应在3日内将举报受理登记表及相关材料移交给相关监管职能部门，并健全移交手续。
第七条 举报要求实名举报。可采用电话、书面材料、传真、电子邮件等多种形式。对匿名举报食品安全违法案件线索，查证属实的，能够确定举报人真实身份的，也应当给予奖励。
有关部门应当建立并严格执行举报保密制度。未经举报人同意，不得以任何方式将举报人姓名、身份、居住地及举报情况公开或泄露给被举报人或其他人员，违者依法追究责任。
第八条 获得食品安全举报奖励应当同时具备以下条件：
（一）违法案件发生于本市行政区域内；
（二）有明确、具体的被举报方；
（三）举报人提供的线索事先未被行政主管部门掌握；
（四）举报的情况经查证属实。
第九条 举报人举报下列制售假冒伪劣食品的违法行为，符合本制度要求的，可以给予奖励。
（一）无证照制售食品；
（二）伪造或冒用他人厂名厂址、产地、产品质量认证标志；
（三）制售无生产日期、保质期、厂名厂址的预包装食品，篡改食品的生产日期或保质期；
（四）生产、销售不符合食品卫生标准和卫生要求的食品；
（五）生产、销售掺杂掺假，以假充真，以次充好和以不合格冒充合格的，影响营养、卫生的食品；
（六）生产、销售国家明令禁止或已停止销售的食品；
（七）销售过期、变质或被污染的食品，销售农残、药残超标的农产品，使用、销售含有国家禁止使用的农药、兽药或其他化学物质的农产品；
（八）生产销售含有毒、有害物质或者被有毒、有害物质污染，对人体健康有害的食品；
（九）生产销售有致病性寄生虫、微生物的，或者微生物超过国家限定标准的食品；
（十）销售未经检疫或者检验不合格的动物、动物产品，定点外屠宰行为；
（十一）销售注水、病死或者死因不明的动物、动物产品、水产品；
（十二）用非食品原料加工的、加入非食品用化学物质的或者将非食品当作食品的；
（十三）提供或销售正规、合格的包装品给食品制假企业；
（十四）制售掺杂掺假、以假充真、以次充好、假冒合格的食品；
（十五）使用过期、发霉、变质的原料生产加工食品，使用非食用原料生产加工食品，超量或超范围使用食品添加剂生产加工食品；
（十六）非法生产、运输、经营盐产品，食品企业、餐饮单位或集体食堂不按规定使用合格碘盐；
（十七）非法进口食品，非法运输贮存假劣食品或使用不符合卫生要求的容器、运输工具贮存、运输食品；
（十八）食品加工场所及周边30米内环境卫生状况恶劣，存在重大食品安全隐患；
（十九）造成集体性食物中毒事故；
（二十）其他违反食品安全相关法律法规规定的行为。
第十条 举报内容经立案调查属实，且进入行政处罚程序的，对案件举报人实行奖励，案件举报人的奖金额度，按该案件罚没款实际入国库金额确定：
（一）罚没款入国库金额为1000元以上、1万元以下的，按5%的比例给予奖励；
（二）罚没款入国库金额为1万－10万元的，按4%的比例给予奖励；
（三）罚没款入国库金额为10万元以上的，按3%的比例给予奖励。
举报人奖金最高额度不超过5万元。对经立案调查，举报情况属实，法律法规无罚没处罚条款或法律法规虽有罚没处罚条款但因故对当事人无法实施罚没 款追缴的，若该案件的社会危害性和影响较大，可给予第一举报人50元以上、1000元以下的奖励。
第十一条 对举报人的奖励，应在前条各款的奖金百分比额度内，根据其参与案件查处的程度大小、提供举报证据和掌握违法事实的多少，按以下比例发给：
（一）举报人对违法人员、违法地点、违法事实完全清楚，提供关键证据和票据，并积极配合查办，经查与事实完全相符，按前条各款规定比例的100%发给奖励；
（二）已掌握现场物证、书证及其他有效证据，并配合查办，举报情况与查办事实基本相符，按前条各款规定比例的80%发给奖励；
（三）已取得部分重要证据，但尚未对违法事实进行直接核实，仅提供查办线索，未配合查办案件，举报情况与查办事实大致相符，按前条各款规定比例的60%发给奖励；
（四）仅为怀疑或推测性举报，经查证属实，按前条各款规定比例的30%发给奖励。
第十二条 具体办理举报案件的部门，根据办案结果，对查证属实的举报案件，按照举报提供的线索与事实结论相符合的程度以及举报人在查办案件中的作用，算出奖励金，由查处罚没的部门支付。
第十三条 奖励资金兑付由专人负责，报批程序由各部门自行制定。
第十四条 举报人须在接到领奖通知3个月内，凭本人身份证或其他有效证件，到案件查处部门申领奖金。委托他人代领的，应提供委托证明、委托人和受委托人的身份证或其他有效证件，逾期不申领的，视为自动放弃。
第十五条 两人以上共同举报同一案件的，由举报人自行协商奖金分配比例，协商不成的，由颁发部门裁决。同一案件被多次举报，以第一举报时间为准，奖励第一举报人。其他举报人提供的情况对查清案件有直接作用的也可酌情给予奖励。
第十六条 与本职工作有关的国家机关及其工作人员、被假冒方或其代表、委托人以及属申诉案件的举报不适用本办法。
第十七条 负有食品安全管理职责的部门工作人员的配偶、直系亲属的举报，以及情报源于上述部门的工作人员及其配偶、直系亲属的举报不适用本办法。
第十八条 举报奖金由财政部门在每案入库的罚没收入中返还给部门的执法补助经费中安排。部门联办案件的罚没收入，应当按照办案各方确定的比例分别缴库。垂直管理部门发放的奖励资金按照上级有关文件执行，上级没有明文规定的，可参照本办法执行。
第十九条 财政部门和有关部门要加强对奖励资金的管理，建立健全责任制度，严肃财经纪律，规范工作行为，严格执行有关财政规章，接受审计、监察等部门的监督检查。
第二十条 举报人应对所举报的事实负责。对借举报之名故意捏造事实诬告他人或进行不正当竞争的，依法追究其法律责任。
第二十一条 各级部门工作人员有下列情况的，视情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，依法追究法律责任：
（一）伪造举报材料，冒领举报奖金的；
（二）对举报或举报情况敷衍了事，没有认真核实查处的；
（三）因工作失职造成泄密的；
（四）向被举报人通风报信，帮助其逃避查处的。
第二十二条 本办法由市食品安全协调委员会办公室负责解释。
第二十三条 本办法自发布之日起执行。
