【引言】
法院民事调解制度作为我国民事诉讼中解决民事纠纷的一种重要方式，长期以来发挥了重大的积极作用。其在融合情感、稳定秩序、及时化解社会矛盾等方面都起着十分重要的作用，被外国誉为“东方经验”，加以借鉴并运用。我国各级法院的调解制度在维护我国社会以及经济秩序稳定方面发挥了巨大的作用，有效推动了社会和谐发展。然而，目前在我国民事审判方式改革过程中，法院调解制度暴露出一些问题与不足，本文在此略作探析，浅谈些自己的看法。
一、目前我国法院调解制度中存在的问题
（一）调解主体身份的双重性
我国法院在解决民事纠纷的过程中，对某一案件是适用调解程序还是适用审判程序，通常是在同一诉讼程序中进行的，而且，大多数情况下由同一法官主持整个程序。因此，在这种情况下就会存在某一法官既担任调解者又担任裁判者这种双重角色的情况。根据调解的本质要求，作为中立第三方的调解者，他应当只能帮助双方当事人分析、理清争议中的事实问题，并为双方当事人解释与案件相关的法律、法规，对双方当事人进行说服、劝解，以缓和双方的对立情绪，化解双方的分歧，从而帮助、促使当事人达成调解协议。我国民事诉讼调解中的调解者虽然在调解的过程中也担任这种角色，但是，由于调解者兼具审判人员的身份，在调解的过程中难免会对当事人造成一种无形的压力，使得当事人对调解者在调解的过程中发表的意见、提出的解决纠纷方案都不得不慎重的考虑，甚至担心一旦违背调解者的意愿，在案件转入审判程序时会面临不利的后果。法官这种双重角色的存在，使得法官在我国这种调审结合的审判模式中难以正确把握自己的身份，有的法官为了使固执于自己主张的当事人做出妥协，往往会有意无意地从调解者滑向裁判者，或明或暗的强制在调解中占主导地位，这将会使得调解的自愿性难以得到保障。“调解人员的双重身份，不仅是法院调解所有问题的根源，同时也是调解本身一系列深层次矛盾得以爆发的导火线。”
（二）自愿原则与司法强制性的矛盾
我国目前实行的是调、审不分的审判模式，将调解和判决置于同一诉讼程序中的目的在于“通过法院调解既可以获得与判决相同或相近似的法律上正确的处理结果，同时又可以避免判决所具有的高成本和强制性”。从节约司法资源的角度来看，这种做法的出发点是可取的。但是，调解与判决是性质迥异的两种纠纷解决方式，适用调解的方式解决纠纷时是以当事人的自愿为基础，而适用判决的方式解决纠纷则完全依据国家的法律，具有严格的强制性。在我国这种调、审不分的审判模式中，调解者与裁判者在身份上的重合，使得调解者在调解的过程中具有潜在的强制力。“当法官摆出裁判者的身份进行调解时，或明或暗的强制就会在调解中占主导位置，在这种强制力的作用下，自愿原则不得不变形、虚化。”
（三）权利保护与让步息讼的矛盾
当事人提起诉讼的目的是为了使自己的权利受到法律的保护，进而维护自己的合法权益。然而，诉讼调解过程中的让步与妥协往往使当事人的权利不能够得到充分的保护。诉讼调解与其它调解一样，调解协议的达成不可避免地要求当事人谅解、作出让步。假如双方当事人为了维护自己的权利，都坚持自己的主张不肯作出丝毫让步，调解就不可能获得成功。因此，为了使调解能够成功，法官必定会对当事人进行说服、劝解，要求当事人保持克制、谅解的态度，并要求当事人对调解方案表现出足够的灵活性。在司法实践中，让步往往是单方面的，而且大多数情况下都是有理的一方当事人向对方作出让步。如有的人认为，调解能够成功，很大的特色在于当事人放弃自己一部分合法权利，这样的纠纷解决方式在很大程度上违背了权利是受国家强制力保护的利益的本质。调解的成功虽然使争议得到解决，但却是以牺牲当事人的合法权利为代价的，很明显，这违背了法制的一般要求。还有的学者指出:“经济纠纷案件的调解实质，就是让有理的一方当事人(一般来说是原告)放弃某些权利，作出让步，以求得案件的解决，换言之，就是原告作出让步。”对此，虽然也存在不同的看法，但是大多数法官在司法实践中得出的结论:“调解过程中的让步一般是由原告单方面作出的”，无疑证明了这一点。虽然单方让步是当事人行使处分权的表现，有其合法、合理的一面，而且对于防止矛盾激化，保持当事人之间的友好和睦关系，维护社会秩序等有积极意义。但是，诉讼中的调解毕竟不同于其它调解，从诉讼的角度而言，该做法削弱了当事人的权利保护，与国家设立民事诉讼制度的本旨是背道而驰的。
（四）调审合一的模式必然导致重调轻判
目前，我国实行的是“调审合一”的审判模式，即承办案件的法官在处理案件时可以采用判决的方式结案，也可以采用调解的方式结案。因此，这就导致了我国法官在审理民事案件时可以采用不同的方式结案。虽然判决和调解一样，都是法官行使审判权的表现形式，但是，与判决相比，调解结案可以给法官带来很多方面的好处：首先，采用调解的方式可以使法官在更短的时间内结案，节省了其办案的时间；其次，由于调解结案是由双方当事人自愿协商达成协议解决纠纷，法官承担的风险就相对较小；再次，调解可以使法官回避一些很难作出判断的案件。人都有趋利避害的本能，法官也不例外，法官为了避免判决时自身所要承担的风险，必定会选择调解的方式处理案件。因此，出于种种利益的考虑，大多数法官都会倾向于选择效率高、风险相对较小、省力的调解而回避效率低、风险较大、费时的判决结案。所以，只要法律仍然把调解与判决共同作为法院行使审判权的方式，并使两者合一，那么，调解的扩张和判决的萎缩就不可避免。
二、完善我国民事诉讼调解制度之具体构想
在结合我国诉讼调解制度所存在的弊端的基础上，笔者认为必须对民事诉讼调解制度进行一些细节性的改造，来完善民事诉讼调解制度，具体如下：
（一）实行调审分离的诉讼模式
所谓调审分离，是指将调解与审判分解成相互独立的程序，由不同的法官分别负责调解和裁判，以达到调者不审，审者不调。笔者认为，调审分离应该是在保留诉讼调解制度的前提下，将调解与审判予以适当分离，即调解仍然在法院内部进行，但案件的调解和审判分别由不同的法官予以主持。
因为这种模式可以根除我国民事诉讼调解制度中最主要的弊端，即调解的自愿性难以保证的问题，导致这个问题的根源就是我国这种调审合一的模式，参与调解的法官同时兼具该案的审判权。“这样的制度设计不仅使调解与判决这两种性质上存在重大差异的解决纠纷的制度经常处于紧张和冲突状态，而且也使调解的自愿性受到严重的损害，以判促调、以判压调成为久治不愈的顽症。”调审的适当分离要求案件的调解与审判分别由不同的法官主持，使得主持调解的法官不再享有对该案的审判权。参与调解的法官的强制性根源被剥夺后，当事人就不必担心法官在将来的审判中会作出对自己不利的裁判而违心地接受调解方案，从而彻底地解决了法官在调解过程中那种或明或暗的强制调解问题。另外，这种调审分离的模式还可以消除案件的调解对后续审判的影响。我国的调审合一模式使得调解案件的法官享有继续参与案件的审判工作的权利，这就很容易导致该法官在审理案件时形成的先入为主的观念，从而作出对当事人不利的裁判。将案件的调解者与审判者实行分离后，正好可以消除这种弊端。
（二）限制调解程序的启动
根据我国民事诉讼法的规定和最高人民法院的司法解释，调解程序可以根据当事人的申请和人民法院依职权决定两种方式开始。调解的本质特征是当事人的意思自治，调解程序依当事人的申请开始当然无可厚非。但是，调解程序如果由人民法院依职权决定而开始却存在着问题。原因在于，法院超职权主义色彩的介入会使双方当事人的诉讼权利受到一定的压制，从而导致强制调解的出现。笔者建议，我国诉讼调解程序的启动应限定只能依当事人的申请开始，申请的方式可以是书面形式，也可以是口头形式，而将由人民法院依职权决定开始的规定予以取消。这样的规定不但能够排除强制调解，而且更能体现调解的自愿原则。
（三）强化对当事人的权利保护
在现代法治社会，法制的一般要求是保护当事人的合法权利免受侵害，从而达到维护当事人利益的目的。诉讼调解作为我国法院解决民事纠纷的一种重要方式，在保护当事人的合法权利方面起着十分重要的作用。但是，在司法实践中，调解的成功一般是以牺牲一方当事人的利益为前提的。显然，这与法制的一般要求相矛盾。基于这个原因，笔者建议，人民法院在调解程序中，在当事人自愿的基础上，对那些明显欠缺公平的调解协议应当仔细进行审查，以确定调解协议的达成是否存在欺诈、胁迫等违背当事人意愿的行为。对于存在上述情形的，人民法院应拒绝调解，同时，人民法院应当向当事人予以说明，通过诉讼的方式同样可以保护自身的合法权利，而且，权利的保护会更加公平。当然，若调解协议的达成确系当事人的本意，为尊重当事人的意愿，法院则不应干预。
【参考文献】
［1］李浩:《民事审判中的调审分离》，载于《法学研究》，1996年第4期
［2］章武生著:《民事简易程序研究》，中国人民大学出版社2002年版
［3］王红岩:《试论民事诉讼中的调审分立》，载于《法学评论》，1999年第3期
［4］李浩:《调解的比较优势与法院调解制度的改革》，载于《南京师大学报(社会科学版)》2002年第4期
湘潭市建设工程质量监督办法
湖南省湘潭市人民政府
湘潭市人民政府文件
潭政发[2001年]9号
湘潭市人民政府关于印发《湘潭市建设工程质量监督办法》的通知
各县（市）区人民政府，市直机关各单位，市属和驻市各企事业单位：
《湘潭市建设工程质量监督办法》已经市人民政府同意，现予印发，请遵照执行。
二00一年四月十二日
湘潭市建设工程质量监督办法
第一章 总则
第一条：为适应社会主义市场经济的需要，规范和强化政府质量监督行为，确保建设工程质量，根据《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》及有关法律、法规、规章制定本办法。
第二条：凡在本市行政区域内从事新建、扩建、改建等建设工程的有关活动及实施对建设工程质量监督管理的行为，必须遵守本办法。
第三条：实行政府工程质量监督制度，由建设行政主管部门委托建设工程质量监督机构（以下简称“质监机构”）对建设工程质量依法进行监督。
第四条：质量监督机构实行站长负责制，工程项目质量监督实行质量监督工程师负责制。 第五条：工程质量监督工作应对工程项目合法性和建设各主体的质量行为及实物进行监督，实物监督的重点为结构及使用安全、影响使用功能等。
第二章 建设工程质量监督的内容
第七条：工程项目合法性的监督
1、建设程序
（1）监督建设工程严格按基本建设程序即先勘察、后设计、再施工进行；
（2）通过对建设工程施工许可、隐蔽工程验收、地基（含桩基）基础验收、主体结构验收、工程竣工验收等过程中的有关资料进行检查，监督建设工程施工按法定程序进行。
2、承发包行为
抽查勘察、设计、监理、施工、半成品、设备供应等合同及合同的执行情况。
3、从业资格
（1）项目建设各方法定代表人、项目负责人、项目组织机构的合法文件；
（2）建设、监理单位有见证送检人员的合法证明；
（3）勘察、设计单位注册执业资格；
（4）监理单位监理工程师的注册执业资格；
（5）施工单位项目经理的从业资格、质检员、材料员、各专业工程操作人员的上岗证书。
第八条：工程建设各方质量行为的监督
1、建设单位
（1）依法委托监理；
（2）设立适应项目建设的管理机构，执行有关工程建设方面的法律、法规；
（3）项目管理过程中，无干扰监理正常工作、肢解工程、违法发包的行为；
（4）无指定施工单位购入不合格建筑材料、建筑构配件、设备或者指定生产厂家、供应商的行为；无明示或者暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的行为。
2、勘察、设计单位
（1）勘察报告和资料完整、规范、准确，能够满足设计要求且签发手续合法、齐全；
（2）施工图的质量和深度符合法规、工程建设强制性标准及有关技术标准的要求，签发手续完整、合法；
（3）设计修改、变更签发及时，手续完整、合法，参加工程结构验收及竣工验收；
（4）认真进行设计技术交底，及时处理设计问题，积极配合施工；
（5）按规定派设计代表驻现场服务，参加结构工程及竣工验收；
（6）无违规指定材料和设备的生产厂家、供应商；
（7）积极参与工程质量事故分析，并对因设计造成的质量事故提出相应的技术处理方案。
3、监理单位
（1）建立符合规定、专业人员配套齐全的项目管理班子，落实总监负责制；
（2）制定完整的监理计划，编制监理月报；
（3）组织图纸会审，设计交底，审查施工组织设计；
（4）严格按照法律法规、规范、标准和合同对施工
（5）严格执行材料、设备见证检验和联合验收制度；
（6）实施旁站、平行、巡视检查的监理方式；
（7）及时核查工程的质量保证资料的真实性和齐全性；
（8）及时组织隐蔽工程验收、中间验收，协助建设单位进行竣工验收，做到验收真实、准确，手续完整、合法；
（9）执行工程例会制度，有完整的会议纪要；
（10）检查施工单位或专业测绘单位按要求进行的建筑物沉降观测；
（11）检查施工单位为避免施工过程对周围建筑物结构的影响所采取的措施及效果；
（12）监理日记、监理档案规范、真实、齐全；
（13）无指定材料、设备的生产厂家、供应商；
（14）发现使用不合格材料、设备和发生质量事故，及时组织处理并按规定程序上报；
（15）发生质量事故要认真追查现场监理人员的责任，并将情况如实上报。
4、施工单位
（1）建立职责明确，各专业、工种齐全的项目管理班子，落实项目经理负责制；
（2）建立质量安全责任制，各级管理人员责任制、质量安全检查制度；
（3）编制合理、完备的施工组织设计，重要的分项工程应单独编制施工方案；
（4）建立技术交底制度；
（5）建筑材料执行先试后用制度和准用证制度；材料、设备进场联合验收见证取样制度；
（6）严格执行法规、工程建设强制性标准及有关技术标准，并按施工图、施工组织设计施工；
（7）隐蔽验收、分项工程自检记录真实、可靠、手续齐全；
（8）按要求对建筑物进行沉降观测或配合专业测绘单位进行沉降观测；
（9）对施工过程中可能对周围建筑物结构造成的影响采取有效的防范措施；
（10）建立工程例会制度，如实填写施工日记；
（11）对于弄虚作假、使用不合格材料、发生质量事故等违法违规行为认真自查自纠并如实上报。
第九条 实物监督
1、必须监督内容
（1）设计交底；
（2）地基验槽，桩基验收；
（3）地基基础、主体工程的验收；
（4）重大技术问题的处理；
（5）建筑物的沉降观测；
（6）施工过程对周围建筑结构的影响；
（7）根据工程特点对涉及结构安全的重要部位必须监督的内容。
2、抽查监督内容
（1）桩基础，按规定的比例对桩身完整性和承载力进行抽检；
（2）基础、主体工程，按规定的比例对砼构件强度进行抽检；
（3）对质保资料进行抽检；
（4）对原材料进行抽检检验；
（5）对防水工程、建筑设备安装等易产生质量通病的工程进行抽查；
（6）监督人员认为有必要抽查的其他内容。
第十条 工程验收监督
1、对桩基础、地基基础、主体结构的验收和工程竣工验收实施重点监督。
2、已具备竣工验收条件的工程，建设单位收到施工单位提交的工程竣工报告后，要组织专家组成验收组，制定验收方案，在验收七个工作日前将有关情况书面报告负责监督该工程的质监机构。
3、质监机构对工程竣工验收进行现场监督。
4、竣工验收合格后，建设单位签署《竣工验收报告》，并在验收合格之日起15天内向备案机关办理竣工验收备案手续，然后凭加盖备案机关公章的工程竣工验收备案表、施工单位出具的工程质量合格证书及其他有关文件到房产管理部门办理房屋产权手续。
5、质监机构应在竣工验收合格之日起5日内向工程竣工验收备案机构报送《工程质量监督报告》，此报告应由负责监督该项目的质量监督工程师及质监机构负责人签字。
第十一条 工程质量事故处理的监督
1、发生工程质量事故的，监理单位（建设单位）应及时报质监机构和建行行政主管部门。
2、质监机构应责成有关单位对事故组织调查、鉴定和处理，并监督调查、鉴定和处理过程。
3、质监机构根据监督处理情况出具《质量事故处理监督报告》，视情况报建设行政主管部门。
第十二条：工程质量投诉的处理
1、质监机构接到质量投诉后，应立即派人进行调查。
2、根据质量投诉情况，可责成建设单位（开发商）委托相应的有资质的设计单位及检测机构进行鉴定处理。
3、根据鉴定结论，出具《质量投诉处理报告》，责成责任单位进行处理并监督其处理结果。
第三章 监督工程程序
第十三条 建设单位按规定办理受监手续，按规定交纳监督费，同时应提交下列文件：
（1）勘察、设计、施工和监理单位资质证书复印件；
（2）工程地质勘察报告和施工图纸；
（3）施工图审查机构审查批准书；
（4）标书中的施工组织设计和施工方案；
（5）施工合同副本。
第十四条 质监机构在受理监督后应尽快指定监督小组，制定监督计划，并在一周内分别发送至建设、监理、设计和施工单位。监督计划须经质监机构负责人签字并加盖公章。
第十五条 监督计划主要应包括以下内容：
1、质监机构根据有关法律、法规、规章应具有的权利、责任和义务。
2、根据第二章的监督内容和有关技术规范、标准和规程，结合具体工程的设计文件和施工组织设计、施工方案编制监督计划。监督计划中应明确必检项目和抽检项目。
3、监督计划中应写明负责该工程监督小组成员、监督工程师的姓名和联系电话。
第十六条：监督人员按照监督计划执行监督任务，检查结果应及时记录，并归入监督档案。
第十七条：工程竣工后，各监督小组要提交《工程质量监督报告》，并由监督工程师签字，经质监机构领导审定后，归入监督档案，同时上报一份给备案机关。
第四章：监督工作文书
第十八条：《责令整改通知书》：有关质量责任主体的质量行为已经违反了质量规定，对工程实物质量已构成现实或潜在威胁，工程实物已经形成质量隐患或问题，分部或分项工程已形成不合格品，材料监督抽检不合格，责令其限期整改至消除隐患或达至合格标准，由质监机构技术负责人签发，发送至主要质量责任主体，抄送至其他质量责任主体。
第十九条：《局部停工整改通知书》：施工现场存在对工程质量构成严重威胁的行为，责令局部停工，限期整改；由质监机构负责人签发，发送至主要质量责任主体，抄送至其他质量责任主体。
第二十条：《复工通知书》：有关质量责任主体已按《局部停工整改通知书》的要求整改并达到合格标准，可以恢复施工。由质监机构负责人签发，发送至主要质量责任主体，抄送至其他质量责任主体。
第二十一条：《桩基工程质量监督报告》、《地基基础工程质量监督报告》、《主体结构工程质量监督报告》、《单位工程质量监督报告》，以上监督报告作为质监机构内部监督档案内容。
第二十二条：《质量事故处理的监督报告》：将对质量事故的调查、鉴定、处理过程的监督情况，视情况报建设行政主管部门。
第二十三条：正式的文件、公函等，用于上述文书中所不能涵盖的与工程质量管理有关的其他内容。
第二十四条：市、县（市）质监机构必须建立监督档案制度。监督档案应包括：监督登记表、监督计划、重要会议纪录（或纪要）、质量事故及质量投诉处理情况报告、材料抽检及现场检测报告、监督工作记录、各类监督工作文书和工程质量监督报告、监督总结。
第五章 监督组织形式
第二十五条：质监机构原则上应以集体监督方式为主进行监督。即不少于两人。
第二十六条：各质监机构可根据自身情况组成若干监督小组，小组负责人应为监督工程师。
第二十七条：监督小组应按照第二章的规定，在工程建设过程中完成监督工作的所有内容，不得有缺项漏项的情况发生。
第二十八条：每次监督检查的内容、检查结果、违规行为的处理、检查日期、检查人员都要有明确记载，监督工程师和参加检查的人员要在记录上签字。
第二十九条：质监机构应在内部设立监督管理部门，由质监机构领导牵头，不定期对各监督小组的工作进行抽查。
第六章 监督工作管理
第三十条：市建设行政主管部门负责对全市工程质量监督工作进行统一管理和监督，并应建立有效的监督管理机制，保证监督工作的公正性和高效性。
各县（市）建设行政主管部门在全市建设行政主管部门的指导下，负责对本县（市）工程质量工作进行管理和监督。
第三十一条：全市监督工程师的上岗培训和资格确认工作近规定办理。未取得资格证书的，不得从事质量监督工作。
第三十二条：质监机构应制定监督人员考核制度，对监督人员的奖惩作出明确的规定，还应建立廉政制度和监督行为过错追究制度。
第三十三条：质量监督机构的监督人员在建设工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的依法给予行政处分，并调离监督工作岗位。
第三十四条：市、县（市）质监机构在监督工作内容、监督组织形式、监督工作管理、监督工作程序、监督管理文书等各个方面应统一。应执行相关的技术规范、规程和标准，执行尺度应协调一致。
第三十五条：市质监机构负责全市监督人员的日常培训工作，应定期进行法律、法规和技术标准的培训，并应对各县（市）质监机构进行业务指导。
第七章： 附则
第三十六条：本办法由湘潭市建设委员会负责解释。
第三十七条：本办法自2001年4月1日起执行。
