从司法规律入手治理司法腐败 ——————兼论司法改革的方向
尹振国
腐败的泛滥，对政权的稳固、执政党的地位的维系、经济的发展、社会的稳定、国家的安全、社会良好道德风尚的维持构成了巨大的威胁，古今中外，概莫能外。在所有的腐败中，司法腐败是对民众法治信心打击最大的腐败，对社会公平正义危害最为严重的腐败。司法是维护社会正义的最后一道防线，是保障公民权利受到非法侵犯后得以救济的最后一道屏障，是依法治国、建设社会主义法治国家的关键一环。公正是司法的灵魂，而司法腐败正是违背了司法的根本要求。 “一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。犯罪是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源”。 追求公正公平是人类的天性，而司法腐败损害了人们对司法机关的信赖，削弱司法机关的公信力，侵蚀社会公平正义的基础。如果没有司法公正，那么世界再无公正可言。
胡锦涛在十七届中纪委三次全会上指出：“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务，不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭”。这个论断，说明了腐败的严重危害性,也说明反腐败斗争的重要意义。预防和惩治腐败行为，最根本的还是要靠法治。治理司法腐败也要靠法治，要从司法规律入手，落实司法独立原则，革除司法地方化、行政化的弊端，继续推进法官职业化、专业化，构建科学的法官遴选制度和法官管理制度，用制度来遏制司法腐败。
一、理性地看待司法腐败
司法腐败是指司法机关（这里仅指法院）的工作人员在司法活动中，为了谋求和保护不正当的个人利益、地方利益、部门利益，利用司法职权进行权钱交易、权权交易、权情交易、权色交易，以至司法不法，司法不廉，司法不公，从而损害国家、社会和公民合法权益的行为，其本质是司法权的异化和司法权的滥用。
毋庸讳言，在我国社会各个领域广泛存在着腐败现象，腐败已呈蔓延趋势。与其他领域的腐败相比，司法腐败的无论是涉案人数还是涉案金额与党政腐败相比，简直是小巫见大巫。这当然不是“五十步笑十步”，只是提醒我们在整个社会腐败蔓延的形势下，司法要独善其身恐怕是很难的事情。要彻底遏制司法腐败，必须同时遏制其他领域的腐败，必须从司法腐败易滋生的部位和环节入手。从近年来我国查处的省部级以上高官的情况来看，司法类官员的比例并不高，而高层司法类官员被查处通常也并非行使司法权中的贪污受贿行为，更多的是基本建设领域、执行、拍卖领域的问题，涉及的罪名绝大多数是受贿罪，很少涉及徇私枉法罪、民事、行政枉法裁判罪。从一般司法官员违法犯罪所涉金额来看，也比党政官员的涉案金额要小得多。例如原广东省高级人民法院院长麦崇楷，个人受贿106万，判处有期徒刑15年；原湖南省高级人民法院院长吴振汉受贿607万，判处死缓，其受贿的主要部分来自于执行、拍卖环节，而非审判。2002年，武汉市中级人民法院13名法官涉案，其中涉案人员受贿金额最多的高达70多万元，最少的有7万元；原院长周文轩则因为帮别人办案子、承包业务、职务升迁等，共受贿12笔，总计93万元，也非单纯的审判。2006年被查处的深圳中级人民法院的系列受贿案件，也是发生在执行、拍卖领域。[1]震惊全国的最高人民法院副院长黄松有贪腐案，河北省廊坊中级人民法院一审认定黄松有犯贪污、贿赂罪，涉案金额510万元，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，没收个人全部财产。黄松有是1949年以来，因涉嫌贪腐被查处的级别最高的司法官员。黄松有案还是发生在执行、拍卖领域。有报道统计，全国70%落马的法官与司法拍卖有关。重庆市高级人民法院原副院长张?|、执行庭原副庭长乌小青的落马，皆涉嫌在司法拍卖中违规。从党政官员贪腐涉案金额来看，例如赤峰市原市委副书记、市长徐国元在赤峰市工作的6年间，狂敛钱财3200余万元，中石化原副总经理陈同海受贿近2亿元，被判处死缓。
司法权最核心的是审判权，从我国司法腐败的领域来看，主要集中在执行、司法拍卖领域，很少涉及审判权。可以说，我国的司法腐败的范围和程度不是十分的突出。那么，为什么社会和媒体特别关注司法腐败。原因有以下几点：其一，司法是守护社会公平正义的最后一道防线，司法权是遏制其他腐败现象的最后一个关口，司法腐败污染的是水源，它给社会的心理冲击是巨大的；其二，司法腐败的曝光率远远大于其他腐败现象。有新闻价值的案件才容易被报道、被关注，而决定一个案件是否具有新闻价值就在于“那里是否有故事”，“故事”可以是“不同寻常的犯罪行为、引起民众紧张的事件、有关媒体自身的案件、政治性案件、名人的案件等等。”[2]而法院的案件特别是刑事案件是产生“故事”的富矿，加上我国法治传统的缺失，民众认为法官和法官职业充满神秘感，法官贪腐与党政官员贪腐更能吸引民众的眼球。因为只有那些激起民众兴趣点、兴奋点、发泄点的吸引眼球的案件才会纳入舆论监督的视野。其三，司法权行使中所涉及的案件都有具体的当事人。无论事情大小，对当事人来说，都是大事，都需要寸土必争；其四，我国多专制传统，少法治传统。我国提出“依法治国”的方略不过13年，我国的民众特别是农村的民众还缺少现代社会的法治知识和经验，律师业的欠发达，司法权威不够，广大民众对法院基于形式理性做出的裁判不理解，甚至存在抵触情绪，信访不信法。所以，司法腐败更容易激起民众的愤怒。
因此，要理性、冷静地看待司法腐败。不能因为司法领域几人违法犯罪，就认为整个法官群体、整个司法机关都有问题，甚至比其他领域更严重；不能因为少数人司法腐败，就否定司法改革的成果，走回头路，以为司法腐败是司法独立所致，认为不要法官专业化、职业化，违背司法规律，搞司法民粹主义，矫枉过正。但是，司法腐败也给我们以警示，中国正处于从人治、半人治社会向法治社会转轨的关键时期，法律制度对于市场经济、政治体制、公民社会等都起到了重要作用，随着民众权利意识的觉醒和法治作用的增强，人民对司法的要求和需求必然越来越高，这就对我们法官提出了更高的要求。法官应更爱惜自己的羽毛，不要对法治的信心，不要辜负以前的辛苦努力。
二、司法腐败发生的主要原因
司法腐败产生的主要原因是司法的行政化、地方化、非中立性，法官的官僚化、非专业化、非职业化等，这些因素恰恰背离了司法权被动性、中立性、合法性、程序性、专属性、职业化、终局性的本性。可以说司法腐败是背离司法本性，不尊重司法规律所致。
1、司法行政化。张卫平教授曾对我国法院体制行政化下过定义。他认为：“法院体制行政化是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理体制构成和运作有着基本相通的属性，是按照行政体制的结构和运作模式建构和运行的。”[3]这里的法院体制行政化实际上指的是司法体制的行政化。司法行政化表现在内外两个方面：在内部，广泛存在着案件审批制度，重大疑难负责案件由庭长或者审委会定案，承办法官无自主权，法院管理行政化，法官职务行政化；在外部，地方法院似乎称为上级法院或者本级党政机关的一个部门，宪法地位难以落实。司法行政化违背了司法规律，使司法权行政化，破坏了司法公正、阻碍了法官独立审判权力的实现，影响了司法的审级制度，加剧了司法地方保护主义，不利于国家的政令统一。同样，要想实现党的政策和法律的统一贯彻执行，必须破除司法行政化。
2、司法地方化。破除司法地方化。司法权是国家主权的一部分，具有中立性和国家统一性的特征。法官在审理案件的时候，适用的是国家的法律，是诉讼主体之间的中立者，是介入国家与社会、政府与公民、公民与公民之间的公正裁决者。司法权的国家统一性特征决定了它必须作为一项统一的、不可分割的权力被行使，司法权只能由国家法院来行使，法官只能是国家的法官，法院只能是国家的法院。“对任何其他权力或者机关负责都将最终影响到司法权的独立性、中立性与权威性，因为任何对其他权利或机关负责的结果都将使干预变得不可避免。在国家立法权、行政权与司法权三项权力中，司法权是唯一不可被分割和下放的权力，司法权的被分割与下放（此即司法地方化）将不但无助于三权中最薄弱之司法权的强大，最终还将因为司法的割据影响到国家的统一。”[4]
在目前的权力框架下，司法权是分散的，法院按照行政区划设置，地方法院称为名副其实的“地方法院”，我国地方法院无独立的用人权、财权受制与之同级的地方政府，这直接导致法院听命于地方政府，丧失中立、公正的品格，给司法地方化和地方保护主义打开方便之门。司法地方化的后果就是：在涉及到外地人与本地人的纠纷或者涉及到公民与本地政府的纠纷时，法院很难做出公正的裁判。公民宁可信访也不信法。
3、司法的非中立性。我国司法的非中立性与司法的行政化和地方化有密切的关系。我国的政治体制构架决定了我国的司法权无法对立法权、行政权形成有效的权力制衡。行政权经常突破边界对司法权进行粗暴干涉，例如“史上最牛公函”胁迫法院要求驳回村民索赔。陕西省国土资源厅面对陕西省高级人民法院生效的判决，居然以会议决定否定生效的法院判决，引发群体性械斗。之前，竟然有地方行政机关发函警告最高法院不要维持省高院的裁判。司法部门是“最不危险的部门”，“行政部门不仅具有荣誉地位的分配权，而且执掌着共同体的武力。立法机关不仅掌握财权，且制定调整每个公民的权利与义务的规则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，既不能支配社会的力量，也不能支配社会的财富，而且不能采取任何主动的行动。故可正确断言：司法部门既无强力、又无意志，而只有判断；而且即使为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”[5]
现实中的司法非中立性的一个表现是将执行权、鉴定权、拍卖权赋予法院。执行权、鉴定权、拍卖权从本质上来说是一种行政权，本来应该由行政机关来行使（西方法治国家就是如此）。如果交由法院行使，法院既无执行的人力、物力、财力（执行难），也损害法院公正形象（既裁判，又执行），更无效率，所以为民众诟病。
现代法治的要义是以法律制约权力。如果法院没有与行政、立法相抗衡的权力，法院不能独立，自身尚处于弱势，权力不断受到侵害，如何中立裁判，确保公正？如何维护公民的合法权利？如何担当制约权力，建设法治国家的重任？
4、法官的官僚化、非专业化、非职业化。我国法官的职级套用行政官员的职级（职级比同级党政机关公务员低），法官等级制形同虚设，这导致法官官僚化。法院内部形成从普通法官、庭长、院长的等级观念，上级法院由监督下级法院变成领导下级法院，法官不是对法律负责，而是对上级负责，对上级惟命是从，法院裁判变成请示、批复。由于行政级别直接与待遇、升迁挂钩，法官往往关注的不是业务，而是职务。法官的官僚化直接导致上级、领导的意志代替法律，只要法院个别领导和地方党政领导腐败就会导致大量的不公正的裁判出现。
客观的历史造成法院等司法机关进人门坎太低，法官来源成分复杂，许多人没接受过正规法律教育便成为法官。尽管国家实行国家统一司法考试制度，对提高司法人员的素质发挥了重要的作用。但是仍然有相当数量的不合格人员进人法院，而且在法院担任副院长、院长不需要通过司法考试。甚至出现“法盲法院院长”、“三陪女做法院院长”的新闻。据报道，全国30多个高级法院的院长大多数没有受过正规的法律教育，系党政官员调入法院任职。高级法院如此，其他法院更加普遍。美国、日本、德国等法治国家对法官任职条件要求相当严格，除了要求受过正规的法律教育之外，还要从事一段时间的法律实践。美国没有法律本科教育，所有从事法律职业的人都必须接受法律硕士教育。反观我国，我国法官的专业化、职业化程度还比较低。法官职业和医生职业一样是专业化程度很高的职业，普通人如果没有受过正规、系统的法律教育，就难以理解法律的精神和价值。“法律必须被信仰，否则形同虚设。”一个对法律都不了解的人难以对法律产生热爱，更不用说信仰了。现实中，很多贪腐的法官法律素质偏低，对法律的理解与尊重不够，尤其是没有法律背景的人高居官位，视法律为工具，缺乏法律信仰。
三、尊重司法规律 治理司法腐败
现实中出现的信访潮、大量的群体性事件，和司法系统不能公正、高效、权威地处理纠纷，不能很好满足民众对公平正义的诉求不无关系。事实上，经济的发展、政治的清明、社会的进步需要一个独立、公正、高效、权威的司法体系。
上面已经分析，司法腐败是背离司法本性，不尊重司法规律所致。以此，遏制司法腐败必须从尊重司法规律入手，主要通过制定和执行符合司法本性，反映司法规律的制度，靠制度管人，靠制度管权。
1、进行制度创新，实现真正的司法独立。司法独立是司法公正的前提，而司法公正包括司法权的独立、法院的独立和法官的独立。分析众多的司法腐败案，其中很多是由于案外党政官员干涉，使得审判人员不能依据事实和法律去裁判。要确保司法独立，首先要处理好司法与党的领导的关系，司法与人大的关系，司法与行政的关系。其次要去除司法的地方化、行政化。再次是法院内部管理的去行政化。打破法院目前单一的行政管理体制，对法官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点的单独序列管理制度。
就保障法官独立行使审判权而言，至少要建立以下制度：其一是司法的经费保障制度。法院的经费由中央统一划拨，不再依赖地方政府。2008年11月28日，中共中央政治局通过了最新的司法改革报告，从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度，对司法体制改革做出了战略部署。此轮改革的重点之一是政法经费保障，即将基层法院财政纳入中央财政预算，由中央财政予以保障，由此改变基层法院依赖地方政府的现状。其二是中、高级法院的设置不再按行政区划设置，应按照人口数量和案件数量来设置。其三是法官的任命制度。地方法院法官的任命权统一由省级人大行使。其四是改革审委会制度。对审委会进行专业化改造，设立专业委员会。
2、构建以法院为中心的诉讼模式。权力失去制约必然产生腐败。在我国，公安机关的政治地位比法院高，事实上，法院难以对公安机关的侦查权进行有效的监督，寻衅逼供、冤假错案时有发生。必须进行制度改革，构造以审判为中心的诉讼模式，审判前的任何限制公民权利和自由的行为要由中立的法院签发许可令状，公安的侦查活动、检察院的起诉活动必须经法官进行合法性审查。
另外，可以将民事执行权、拍卖权等具有行政属性的权力让渡给司法行政机关，法院进行合法性审查。
3、继续推进法官的专业化、职业化。“法官是法律帝国的王侯”，法官是公平正义的守护人。没有高素质、专业化的法官队伍，就不会有司法公正。其一是建立科学的法官准入制度和法官培训制度。完善法官任职条件、遴选任免程序、职务晋升制度，上级法院的法官要从下级法院遴选。其二是构建科学的法官素质养成制度，培养法官的职业道德。其三是构建法官职业保障体系，维护法官的合法权益，保证法官独立、公正的处理案件。实行法官职务终身制和法官年薪制度（在精简法官的基础上实行高新养廉，原则上全国同一级别的法官的年薪应统一，按各地生活水平再调节，由中央财政保障）。
4、建立和完善法官的监督与惩戒制度。再严格的制度也会有漏洞，再严格的任职条件也不能保证所有的法官都廉洁奉公、公正司法，因为法官也是社会上的人，也有七情六欲。“一切权力都会导致腐败，这是万古不易的真理”，现在的司法领域的反腐败形式还相当严峻，对司法的监督存在这监督乱、乱监督、监督权力私人化的倾向，甚至有些“监督”变成干涉司法的借口。因此，要按照司法规律，构建有效的司法监督制度。其一完善人大的监督。人大对法院的监督不能采取个案监督的方式，更不能对审判进行干涉。人大的监督应当表现在对法官的人事任免、法院经费预算、司法行政事务的监督和管理；其二是设立专门的法官惩戒委员会，通过对违纪或违规的法官实施纪律惩戒达到监督司法活动的目的。其三是处理好独立审判与舆论监督的关系，坚持审判公开原则，防止媒体审判和不理性的“民意”影响公正审判。
此外，还要认识到：社会大环境也影响司法腐败的治理，治理司法腐败是一项系统工程，要与其他领域的反腐败措施结合起来，形成合力。
参考文献：
[1]葛洪义，《司法权的中国问题》，载《法律科学（西北政法大学学报）》，2008年第1期
[2]Robert Harriman. Popular Trials Tuscalaasa: The University of Alabama Press,1990.
[3]张卫平，《我国法院体制的非行政化——一种法院体制改革的基本思路》，载《法商研究》，2000年第3期
[4]孙澈，《司法、司法权及其他》，载《法律适用》，2003年第8期。
[5][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，程逢如等译，《联邦党人文集》，商务印书馆，1991年版，第七十八篇。
国家体改委、国家经委关于组建和发展企业集团的几点意见
国家体改委、国家经委
国家体改委、国家经委关于组建和发展企业集团的几点意见
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意见
为进一步落实国务院《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》和《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，推动企业集团的健康发展，提出如下意见：
企业集团的含义
1．企业集团是适应社会主义有计划商品经济和社会化大生产的客观需要而出现的一种具有多层次组织结构的经济组织。它的核心层是自主经营、独立核算、自负盈亏、照章纳税、能够承担经济责任、具有法人资格的经济实体。
2．企业集团是以公有制为基础，以名牌优质产品或国民经济中的重大产品为龙头，以一个或若干个大中型骨干企业、独立科研设计单位为主体，由多个有内在经济技术联系的企业和科研设计单位组成；它在某个行业或某类产品的生产经营活动中占有举足轻重的地位，有较强大的科研
开发能力，具有科研、生产、销售、信息、服务等综合功能。
3．组建企业集团，对深化经济体制改革、发展生产力具有深远意义。发展企业集团有利于打破条块分割，改变企业“大而全”、“小而全”的格局，促进企业组织结构合理化；有利于发展社会化、专业化生产协作，实现生产要素的优化组合和资源的合理配置，形成合理的经济规模；
有利于促进技术进步，使科学技术迅速转化为生产力；有利于增强企业经济技术实力，提高企业在国内外市场中的竞争能力；有利于实行政企职责分开，转变政府管理经济的职能，深化企业内部改革，完善企业经营机制。
组建企业集团的原则
4．自愿互利，积极引导。要在自愿互利，符合社会需要和企业互有需要的基础上，由企业自主组建集团。企业可按章程规定自愿加入和退出。各级政府和行业主管部门应根据产业政策和企业组织结构的合理化要求，积极引导企业参加有关集团，但不得采取行政手段自上而下地强行组
织。企业集团不得兼有政府的行政职能。
5．鼓励竞争，防止垄断。在一个行业内一般不搞全国性的独家垄断企业集团，鼓励同行业集团间的竞争，促进技术进步，提高经济效益。集团内部要引入竞争机制，成员间既要加强协同合作，也要开展有益的竞争，不保护落后。
6．优化组合，结构合理。要打破部门、地区、行业、所有制界限，促进企业组织结构合理化。在发展军工和民用企业，沿海和内地企业，工业、运输业、商业、外贸企业相互之间联合的基础上，国家和地区都要逐步形成一批企业有机结合、资源合理利用、实力雄厚的企业集团。
7．依靠科技，增强后劲。企业集团必须有较强的技术开发能力，积极推进技术进步。要鼓励独立科研设计单位进入企业集团，成为集团的技术开发中心。同时，企业集团可以充实和加强自己已有的技术开发力量，也可以发展同科研设计单位的横向联合。
组建企业集团的条件
8．企业集团具有多层次的组织结构，一般由紧密联合的核心层、半紧密联合层以及松散联合层组成。
集团公司是企业集团的紧密联合层，是集团的实体部分，逐步实行资产、经营一体化；半紧密联合层的企业可以以资金或设备、技术、专利、商标等作价互相投资，并在集团统一经营下，按出资比例或协议规定享受利益并承担责任；松散联合层的企业在集团经营方针指导下，按章程、
合同的规定享有权利，承担义务，并独立经营，各自承担民事责任。
企业集团可试行股份制，进一步探索所有权与经营权分离的形式。
9．集团公司必须具备：共同遵守的章程，与其经营范围相适应的条件和手段（如资金、设施、场所等），集团公司企业名单、健全的财务制度、相对稳定的组织形式和管理机构，以及可行性论证报告。
10．跨省市、跨部门的全国性集团公司，由国务院授权有关部门组织审批；地区性集团公司，由公司总部所在省、自治区、直辖市或计划单列市的人民政府商国务院行业主管部门按组建企业集团的原则和条件审批，经工商行政管理部门注册登记，依法独立开展经营活动。
企业集团的内部管理
11．企业集团的领导体制，原则上由成员单位根据实际情况自行协商确定。集团公司，有的可实行董事会领导下的经理负责制，也可实行经理负责制等其他领导制度，不论哪种制度，都要建立相应的民主管理和监督机构。
12．企业集团的内部管理，既要充分发挥集团的整体优势，又要充分调动成员企业的积极性和创造性，努力做到统一经营战略，统一发展规划，统一开发主导产品等。集团公司要按照集权、分权相结合的原则进行管理，不同情况的集团公司，集中、分散管理的范围和程度可以有所区
别，一般应注意搞好重大经营决策，重大投资项目确定，主要管理人员任免等方面的集中统一管理。
13．企业集团要正确处理国家、地方、部门、成员企业之间的利益分配关系，照顾到各方面的利益，做到利益均沾，风险共担。集团成员企业之间的经济往来，要遵循平等、互利、有偿的原则，不要搞无偿转让，更不许损害国家利益。要在企业集团章程中明确规定成员企业间的利益
关系及其应承担的经济责任。
14．企业集团要在产业政策指导下，制定集团整体的近期和中长期发展规划，根据生产发展的需要，进行专业化调整。要逐步建立健全集团自我发展、自我约束的机制，注意克服企业的短期行为。
企业集团发展的外部条件
15．企业集团特别是集团公司应具有相应的经营自主权。逐步创造条件，在基本建设和技术改造的立项和审批、新产品开发、经营销售范围、自销产品定价、外贸进出口以及用自有外汇引进技术等方面，扩大其权限，并规定其应当承担的经济责任。
16．经过中国人民银行批准，企业集团可以设立财务公司。财务公司在集团内部融通资金，并可同银行或其他金融机构建立业务往来关系，也可以委托某些专业银行代理金融业务。经过批准，集团公司可以向社会筹集资金。从中央到地方，都应在信贷指标中划出专项额度，扶持企业
集团的发展。
17．在国民经济中具有重要地位和作用的大型集团公司，可在国家计划中实行单列。省、自治区、直辖市以及计划单列市，对具备条件的区域性集团公司，也可以进行计划单列的试点。
18．各地区和各部门应积极引导和支持本地区、本部门的企业，跨出地区和部门参加集团，并应一视同仁，继续使企业享受所在地区和主管部门的同样政策和待遇。参加企业集团的独立科研、设计单位，亦应继续享受原来的政策待遇。
企业集团的发展有一个过程，各地区、各部门都应运用经济手段和法律手段，积极支持和保障企业集团的发展。特别是在投资保护、资产所有、资产管理、各方权益的保障等方面，尽快制订有关法规。组建企业集团必须按照产业政策、行业发展规划及实际情况，经济充分的可行性方案
论证和经济效益分析，努力实现组合的最优化，防止一哄而起。各地区、各部门和企业集团应注意在实践中积极探索，总结经验，使企业集团健康发展。
1987年12月16日
