您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

论高校学生管理之法治化

陈朝晖*
（ 浙江万里学院 法学院 浙江 宁波 315100）

【中文摘要】学生管理，是影响高等学校办学质量，制约高等教育发展最为重要的因素。 “法治”是高校学生管理的必由之路。遗憾的是，这一问题目前在理论界尚属一片空白，更莫论在实践中的贯彻。本文试在论证这一命题的必要性和紧迫性的的基础上，进一步阐述高校学生管理法治化的内涵和目标，并探索一条现实的实现途径。

关键词：高校学生管理　法治　法制

高校学生管理工作对大学生的成长和个人发展至关重要，然而反观我国高校目前的学生管理现状，实在不容乐观。其中突出存在的问题有：少数管理者垄断一切管理事务，学生无权参与管理，或虽有此项权利但因无可靠的保障而流于形式；对学生行为的评价无一定的标准，或虽有一定的标准，但对管理者而言只是一种工具；学生管理的主体、权限不明；学生与学校工作人员的权利义务不清，学生的权利和自由得不到应有的保障；对学生管理工作的程序性规定欠缺；学生的权利遭到损害时得不到有效救济等。这些都是高校学生管理“人治”状态的突出特点和必然结果。故此我们必须调整业已严重滞后的高校管理学生工作的管理思想、管理活动和管理模式，以适应时代的要求。

　　一、高校学生管理法治化之必要性和紧迫性
我国高校学生管理的“人治”状态，有着其深刻的社会历史原因。然而世易时移，“法治”已成为目前高校学生管理工作现实且迫切的要求。
首先，学生与校方的关系发生了变化，步入由身份到契约的转轨时期。主体之间的社会关系可分为两类，一类是纵向的服从与被服从的关系，另一类是横向的平等主体间的自由合意的关系，即契约关系。[1]经济基础决定上层建筑，从经济的角度入手，这一变化便豁然开朗：过去我国高等学校运行的经费来自于国家拔款，高校管理者的管理权是行政权力的一部分。虽然从宏观上讲，国家行政权来自人民的公意，但特定到学生与学校的这一具体关系，则是一种纵向的服从与被服从的关系。但自1997年以后，普通高校全部实行并轨招生，学生自费就学，自主择业，学校收取费用，提供服务，学生与学校之间的关系转变为契约关系。管理者的管理活动不再是依据其作为管理者的身份，而是依据契约----与学生达成的契约以及学生之间达成的契约，这二者之间时有交叉。由此高校学生管理工作中学校更多的是以民事主体的身份出现的，当然也不排除其出于社会公益之目的而为公法授权之行为，比如依据《教育法》对学生学籍进行管理、依据《学位管理条例》授予学生学位以及依据原国家教委《普通高等学校学生管理规定》行使相应的行政管理权，但其管理活动需纳入“法治”的轨道是毋庸置疑的。
其次，高校学生管理法治化是依法治国的重要组成部分。全面的依法治国应当将社会中各种关系纳入“法治”的范围，由“人治单元”组成的“法治社会”是不可想象的。同时法治社会也必然对其构成因子产生此种客观要求，此二者存在互动关系。
同时, 学生权利意识的觉醒、现代教育价值的确立、社会发展进程的加快带动思想更新的速度都对高校学生管理实现法治化提出客观要求。此外，高校学生管理法治化也是学生管理正规化、规范化，以及高校减员增效、遏制腐败的客观需要。

二、法治的内涵及目标。
要正确地解析“法治”这一概念，首先要澄清两种模糊认识。
其一“法治”不同于“法制”。法治一向在英文中为　Rule　of　law　或　Legality，俄文为　тослодство　эаконноств。而法制在英文中为　Legal　System，俄文为　правовая　система，其他语言也大都有相应的称谓，二者之间不能通用。［2］从本身的含义来说，“法治”是指严格遵法、守法，依法办事的原则，[3]而法制是指一定范围内的法律制度或法律上层建筑系统，法治是运用法律及其制度为基本手段和方法来治理，是法制的功能要求和动态过程，是包括法制在内的更大的系统。[4]
其二“法治”是指“依法”管理，即将法作为学生管理的最高权威，没有任何个人或利益集团可以凌驾于法之上。而不是“以法管理”，不能将此仅仅作为学生管理的一种工具和手段，否则就会陷入法律工具主义的误区。
实现学生管理的法治化，单纯仰仗完备的法制是不够的，而且要建立一个学生管理法治系统。这个系统应包括：
（一）、法治的主体系统－－民主系统，即校园内以民主形式组建的对学生管理工作具有决定性影响的组织。
（二）、法治的思想观念系统－－它是学生管理工作的主导系统。
（三）、法治的教育系统－－包括对管理人员的法治观念的培训以及对学生的法律教育系统。
（四）、法制系统－－包括调整学生管理活动的由国家制定的法律、法规以及学校自行制定的规章制度系统。
（五）、法治的辅助系统－－包括学校的学生处、保卫处以及校园文化心理、伦理道德等系统。
（六）、法治的信息反馈系统和监督系统－－前者包括国家和学校相关部门的内部反馈系统以及校刊、广播站等外部反馈系统。后者包括国家、政府的监督、校长、党委的领导监督、学生代表大会的监督以及民间社团、校内传媒等社会监督，还有来自学生的直接监督。二者时常是你中有我、我中有你。
法治的大系统不能因整体性而否定各子系统的独立性，而子系统也不能因为相对独立性而否定大系统的整体统一性。我们且用Xi(X1,X2.....Xn)表示几个子系统独立状态时所具有的属性的数目，用C表示大系统构成后，所具有的新属性的数目，用S表示系统全体属性数目。则也可用公式表示为：
S= +Ｃ　　当Ｃ≥０
显然Ｓ≥
这是系统工程中“整体大于部分之和”的著名原理，但是“大于”是有条件的，如果子系统之间的矛盾性大于协调性，负向作用大于正向作用，内耗过大，整体也可能小于部分之和。所以完整的方程表述为：
Ｓ＝ ＝〔Ｘ１＋Ｘ２＋……Ｘｉ＋……Ｘｎ〕≠Ｘ１＋Ｘ２＋……Ｘｉ＋……Ｘｎ

因此，在高校学生管理的法治大系统中，必须注意整个系统内部的协调平衡，扩大总体功能，防止矛盾内耗，避免减弱总体功能。[5]

三、高校学生管理法治化的实现
实现高校学生管理之法治化，必须逐一建立学生管理法治所包含各个子系统并使之统一为一个大系统。　
（一）、主体系统
近代意义上的法治，是以民主政治为前提的。[6]民主意味着要承认学生有管理学校的权利。比如法国高等教育方向指导法规定，大学设思考、建议、决策机构——大学委员会，其中学生的比例最高可达教授、讲师、助理讲师人数的总和。[7]英国的大学最高权力机构协议会（Council）和管理经营机构（Senate）均吸收学生代表参加。[8]德国大学的学院（系）会议亦有学生代表，该会议拥有选举学院院长（系主任）的权利。[9]在我国的深圳高级中学，组成了完全由学生组成的仲裁庭，可作出仲裁决议书要求校方作出或不作出某种行为以及修改学校的管理制度。仲裁庭的裁决校方必须执行。 [10]而在我国的高等学校，虽然有学生代表大会等民主机构，但我国现行法律并未确认其职权，而在实践中这些组织也是形同虚设。在法治主体系统的建设上，国外的经验是值得借鉴的。而深圳高级中学的成功实践，更令我们没有理由怀疑大学生的管理能力。
（二）、思想观念系统。
此系统可划分为两部分：管理者的思想观念系统和学生的思想观念系统。管理者不仅在前者中起着决定作用，而且也主导着后一系统，因为管理者向学生灌输的思想将在根本上决定着后一系统的内容。目前高校管理者存在四大心魔：封建等级特权思想，官本位思想、法律工具主义思想以及性恶论思想。这些剥削阶级的腐朽思想的存在极大地阻碍了法治的进程。因此清理管理者的错误思想及顽固不化的管理人员势在必行。学生的思想观念系统也不是没有问题，突出表现在顺民或说奴性思想严重。但其诱因却是法治主体系统及管理者的思想观念系统的缺憾。如解决了上述两个问题，这个问题自然就水到渠成。
（三）、法治的教育系统。
目前我国高校大多都强化对学生进行遵纪守法和校规校纪的教育。但这种教育却是片面强调学生的义务而绝口不提其享有的权利，这本身就与法治的要求背道而驰，何况此种教育只是针对学生而使得管理者法治观念淡薄。因此必须改革现存的法治教育。在法律基础课上，不能单纯讲我国法律保障的人权多么真实多么广泛，而要强调学生作为一个公民享有哪些具体的权利；不要单纯讲学生不应当为某种行为，同时也要讲学生享有哪些自由；在德育课上，要在申明学生义务的同时，告知其权利。同时，学校制定、增删校规，应向全校师生公告，其形式应保证管理人员和学生尽皆知晓，同时作出必要的解释。而对管理者的培训更要加强，使其树立正确的法治观念。
（四）、法制系统。
该系统分为两部分：第一部分为普遍适用的法，包括《宪法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》以及《普通高等学校学生管理规定》等。就这一部分而言，我国的立法在形式上较为完备，但缺乏可操作性，并且保留了较多的“人治”色彩。《高等教育法》作为针对高等教育的特别法竟然未对高校必须依法对学生进行管理以及学生和校方的权利、义务，纠纷的解决等内容加以全面规定，不能不说是一大缺憾。而在这方面国外的立法远远走在我们前面：比如在英国，教育管理体制、学生、教师、家长的权利与义务等都有相应的法律规定。[11]法国高等教育法明确规定了大学校长必须依法管理学校。[12]同时法国的教育司法制度相当健全，学生、学生家长和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。[13]美国的联邦教育法有很多关于学生福利的内容。[14]俄罗斯联邦教育法第五章中，首先规定“学生有权参与教育机构的管理”。[15]印度大学法规定大学内部各权力机构以及大学的实际首脑副校长，必须在法律赋予它（他）们的权力范围内履行职责。[16]同时外国教育法将一般视为校内管理的违纪行为，均在法律中明确规定相应的责任，并纳入法定的程序进行处罚。[17]这些国外教育立法均可择其善者而从之。
第二部分为针对某一特定高校的内部管理之“法”。在英国，它也是以“法”的形式存在的。凡得到皇家特许成为“自治大学”的学校都可以制定专门的大学法。[18]但高等教育法人团体制定的管理章程需经过务大臣批准。[19]如《牛津大学法》、《伦敦大学法》等。[20]在印度大学内部管理多由各大学自定大学法予以规范。[21]
在我国，尚没有规范某一大学内部管理的大学法。原国家教委高校学生司1990年发布的《关于〈普通高等学校学生管理规定〉有关条文的说明》中指出：《普通高等学校学生管理规定》是高等学校学生管理的行政法现，不能也不可能规定得太具体，各地区高教部门和各高等学校可在此《规定》的原则下制定实施细则。由此各高校自行制定校规，虽无“法”之名，却实则“法”也，因其具备了法的本质特征。它与法律都是具有强制性的行为规则，只不过强制效力和作用范围不同而已。目前我国各高校虽普遍有成文校规，但其立法主体、立法程序的合法性，立法技术的科学性等都值得怀疑，有很多规定只是新官上任三把火和管理人员大脑一时发热的产物，尤其是校规的制定者只是少数管理者，不经民主程序，不举行听证，也不经国家机关批准，这部分管理者难免要肆意扩张自己的权力而践踏学生的权利，甚至公然对抗宪法和法律。比如某高校校规规定对参与打架斗殴者一律予以处分，这显然剥夺了《刑法》确认的公民的正当防卫权。再如某些高校“学生不许经商”的规定，妨碍了学生创业的正常发展，也与国家鼓励学生创业的政策相悖。 [22]
综上所述，目前我国高校学生管理的法制系统极不健全，因此必须加强这方面的法制建设。我国目前制定大学法的条件尚不成熟，可有步骤、分层次的在现行立法和现实情况基础上完善法制系统。对具有普遍性、业已成熟的问题，可以补充在《高等教育法》中。比如学生管理必须依法而治的原则，学生的权利及与校方纠纷的解决等，这些都是高等教育法本应具备的内容。对于尚有待探讨的问题，可由高校间的联合组织制定校规范文，由各高校根据本学校的具体情况适当增删。但校规的制定、审批程序和权限必须以法律的形式加以规定。
（五）、法治的辅助系统
非公企业工会组建工作刍议

张喜亮


　　公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，使两者在社会主义现代化进程中相互促进，共同发展，这是我们国军长期坚持的基本方针。新年伊始，国务院常务会议原则上通过了《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》，随着这个文件的贯彻落实，非公企业在国民经济结构中的比例和作用必将越来越大。非公经济组织的迅猛发展为工会工作提出了新的课题，各级工会组织尤其是地方和产业工会组织都必须迎接这个挑战：提高认识做好非公企业工会组建工作。近年来，在全总的推动下，非公企业工会的组建率大幅度提高，各地工会工作取得了可喜的成就。然而，也不能否认在有些地方和有些工会工作者中，对于非公企业工会组建工作，还存在一定的模糊认识。

一、某些地方行政官员对非公企业组建工会的错误认识必须予以纠正

　　有的地方行政领导对工会组建工作持一种冷漠甚至是带有敌意的情绪。他们认为，工会是计划经济时代国有企业的产物，在非公企业没有必要建立工会。还有的人认为工会是一种摆设对于促进地方经济发展没有任何实际的作用，组建工作只能是增加企业的负担，劳而无功。还有人认为在非公企业组建工会实际上对于招商引资和地方经济的发展是一种障碍，投资人将因为反感组建工会而撤资或不来投资。
　　很显然，在我们的许多地方官员的执政理念中几乎没有工会的概念，对工会这样及其重要的社会团体视而不见，他们对工会的认识多停留在想当然的层次上，几乎不了解工会，更不了解中国工会。工会的存在受法律的保护，《中华人民共和国工会法》规定，“国家保护工会的合法权益不受侵犯。”工会是工业生产方式劳资矛盾的产物，但是，在现代社会理念中，工会是避免劳资冲突的解压器。工会是职工利益的代表者和权益的维护者，但是，维权行动首先是采用组织之间协商谈判的方式进行，避免和减少个人鲁莽行为或群体突发事件的发生，使劳资纠纷处于可控状态。一位韩国的投资人以其亲身的经历曾经撰文称，“中国工会站在提高劳动生产率的前沿。”维护职工合法权益是法律明确规定的工会之基本职责。但是，中国工会并非就维护言维护，而是通过维权工作更好有力地促进企业的发展；工会维权的目的是保障劳动关系的和谐稳定，增强职工对企业的向心力和凝聚力，提高劳动生产率。
　　在非公企业组建工会，不但不会影响当地的经济发展，而且会对经济的发展有着促进作用。去年广东等沿海地区出现的“民工荒”问题，给当地经济发展造成了很大的负面影响。“民工荒”产生的一个主要原因，就是民工工资过低、劳动强度过大。我们可以假设，在这些地方及其企业，如果有工会组织的存在且保障工会依法发挥其作用，可以肯定，就不会出现所谓“民工荒”问题；因为，工会根据职工的意愿或要求可以与企业就工资或劳动强度等问题进行集体协商，化解各种矛盾。“民工荒”问题，暴露了这些地方蔑视人权劣迹，给世人留下的深刻印象是，这些地方经济的发展完全是建立在对农民的残酷剥削和压榨基础上的。舆论谴责之声必然使这些地方的声誉受到影响，自然也影响了投资的环境。在人权保护理念深入人心的现代社会，如果能够把工会组建工作和人权保护联系起来认识，那么，各级官员就不会再视工会可有可无，也就不会出现在非公企业成立工会将障碍经济发展的荒谬逻辑了。
　　在非公企业组建工会的工作任务艰巨，需要得到社会各界的支持，首先是当地党政官员的理解和支持。因此，做好非公企业工会组建工作，需要工会干部广泛宣传工会的理念、工会工作及工会组建的积极意义。

　　二、在非公企业成立工会和开展工作应当并举

　　在肯定过往非公企业组建工会的成绩的同时，也应当注意检讨工作中的不足。“先搭台后唱戏”的观念使一些地方和一些工会工作者，片面地追求工会成立了数量，以数量我自豪；结果成了“只搭台不唱戏”，非公企业所建之工会对于职工和会员而言，基本没有什么实际意义。片面追求数量其危害是多方面的：第一，数量往往会使一些工会工作者陶醉于沾沾自喜中，涣散工作意志；第二，工会工作流于形式，破坏了工会的社会形象；第三，片面追求数量而不开展有效的工作，必将使工会失去“民心”而为人不屑一顾；等等。所以，在非公企业组建工会必须要成立和工作并举，追求数量更要重视质量，以质量为为主。
　　基层工会设立在企事业单位之中，这是工会法有明确规定的。但是，这个规定并非职工成立工会须经企业同意。以往在非公企业组建工会的工作中，常常是把成立工会的重点工作放在企业负责人身上，企盼他们的恩准；由此，委曲求全的工会工作者有之，以推举企业主当劳模做交易者有之。工作重点的错误也给非公企业工会组建工作带来了一些不应有的困难。工会是职工自愿结合的工人阶级群众组织。根据工会组织的法律性质，我们组建工会的工作重心不应当在企业主，而是在广大职工群众。组建工会首要的是做好职工的工作，职工是我们工会的潜在会员。工会尤其是地方工会组织应当通过丰富多彩的工会活动吸引这些非公企业职工，使他们了解和理解工会，激发其组织归属欲望。职工自愿结合成立工会，报上级工会批准，此依法成立之工会便是受到工会法的保护；企业对依法成立的工会组织，必须无条件承认且依法履行其义务。由此可见，工会的成立的过程其本身也是工会组织建设的过程，使工会真正成为信赖职工之家。那种把工作重点放在企业主首肯后成立的工会，实际上很难得到职工的信赖和拥护。
　　在有的地方，追求工会在非公企业组建的数量，忽视工会工作，使人感觉成立工会的目的只有一个，即收取经费。这样的做法难免遭人鄙视。工会经费依法收取，按有关规定用于工会活动。非公企业组建工会应当谨防在以往国有企业中的某些不良的作风，这些新成立的工会其委员会及负责人都必须在无任何操纵的情况下依法直接选举产生。上级工会应当依法支持其独立自主开展工作而不是横加指挥或越俎代庖。非公企业工会组织必须要以其扎扎实实而卓有成效的工作赢得社会的信任，主要处理好这样几个方面主体的关系：与职工和会员的关系，与上级工会的关系、与企业主的关系，与地方政府的职能部门如劳动和社会保障局等等之间的关系。
　　会员是企业工会的核心，职工是企业工会的基础。只有会员热爱工会，工会才能生存和发展；有了职工的支持和信任，工会才能壮大。工会的力量来自会员和职工，职工和会员通过工会也组织的力量维护自己的权益。由此可见，非公企业工会必须充分依靠会员办会而不能是“官办机构”。与上级工会的关系也需要妥善处理，关系的主要一方是上级工会组织。上级工会组织必须要有服务意识，收取一部分基层工会经费，就必须竭尽全力为基础工会及其干部和会员服务。上级工会应当为基层工会做那些他们无力可为的一些工作，例如支持职工为维护合法权益提起仲裁或诉讼，提供法律帮助等等。工会与企业主的关系也需要特别处理好。职工和企业主是劳资关系，工会和企业主则不是直接的劳资关系，而是劳方的利益和权益的代表者。工会应当依法以组织的名义与企业主建立平等协商谈判的机制，通过这样的机制实现劳资双方的信息沟通、调适关系：一方面职工的合法权益必须得到充分的保障，职工的劳动条件和福利不断得到改善；另一方面职工应当依法履行劳动义务，自觉提升职业技能促进生产的发展。基层工会虽然生存在企业内部，但是其社会形象也必须注意，工会通过组织职工和会员参与政府组织的社会公益性活动以及社区的活动，树立社会形象，从而赢得社会力量对工会工作的支持。

三、结束语

　　在非公企业成立工会并加强其工会的工作，是落实党的建立和谐社会目标要求的具体体现。各级工会都应当广泛地宣传工会的性质、职责和作用，使全社会都了解工会，树立工会的新形象。澄清建会的模糊认识，以职工为本，非公企业工会组织和建设工作就一定能取得更大的成效。